Membedakan Tanah Negara dan Tanah Pemerintah

Oleh : Dr. Siprianus Edi Hardum, SH, MH, praktisi hukum, Jakarta.

Salah satu hal yang dibicarakan orang dalam diskusi grup WhatsApp (grup Lonto Leok – Manggarai, NTT) atau Facebook adalah istilah tanah negara dan tanah pemerintah. Ada orang yang menyamakan Tanah Negara dan Tanah Pemerintah. Ada yang berpendapat beda. Mana yang benar ?

Untuk menjawab pertanyaan itu, terlebih dahulu penulis menjelaskan mengenai negara. Sedikitnya dua arti negara, pertama, negara adalah masyarakat atau wilayah yang merupakan satu kesatuan politis. Kedua, negara adalah lembaga pusat yang menjamin kesatuan politis, yang menata dan menguasai wilayah. (Frans Magnis- Suseno, 1991: 170). Lembaga pusat yang dimaksud Magnis ini adalah pemerintah.

Sesuatu bisa disebut negara kalau memenuhi syarat-syarat, adanya wilayah, adanya masyarakat, adanya pemerintah dan adanya pengakuan dari negara lain (Jimly Asshiddiqie, 2012:10-11).

Dalam ilmu negara dikenal sejumlah teori negara seperti teori negara fasis, negara komunis, negara organis dan negara demokratis. Dalam negara komunis dan fasis, pemerintah jelas sama dengan negara. Dalam negara-negara dengan sistem-sistem yang dimaksud pengertian negara hampir sama sebagaimana dijelaskan Max Weber, yakni lembaga yang memiliki keabsahan untuk melakukan tindakan kekerasan terhadap warganya. Jadi negara di sini artinya pemerintah.

Negara organis, pemerintah sama artinya dengan negara yakni lembaga yang dibentuk masyarakat, yang lebih banyak mempunyai kemauannya sendiri, namun kemauan itu lebih untuk membahagiakan dan mensejahterakan masyarakatnya.

Sedangkan dalam negara demokratis, pemerintah adalah lembaga yang dibentuk untuk melayani masyarakat (Arief Budiman, 1997 : 7 -29). Sedangkan Hans Kelsen sendiri menyebut pemerintah sebagai bentuk khusus dari negara. Atau pemerintah adalah arti sempit dari negara (Hans Kelsen 2014:261). Jadi dari pengertian-pengertian itu, penulis simpulkan, pemerintah adalah arti tertentu atau arti sempit dari negara.

Dalam konteks pengertian seperti itulah bisa dibenarkan atau dimafaatkan Tanah Negara sama dengan Tanah Pemerintah. Namun, kalau masuk ke istilah hukum tidaklah demikian. Tanah Negara beda dengan Tanah Pemerintah.

Tanah Negara

Kalau kita periksa peraturan perundang-undangan, seperti UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) serta peraturan turunan dari UU ini, dan UU Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, tidak dijelaskan secara jelas perbedaan antara tanah negara dan tanah pemerintah. Bahkan menurut penulis, defenisi Panah Pemerintah sama sekali tidak dieksplisitkan.

Kalau kita memeriksa literatur, maka penguasaan tanah oleh negara di Indonesia dibagi dalam beberapa zaman, yakni zaman penjajah atau Belanda, zaman Orde Lama, Zaman Orde Baru dan Zaman Reformasi.

Pada zaman Belanda, hampir semua tanah di Indonesia adalah milik negara atau Ratu Belanda. Tanah pada zaman Belanda dimanfaatkan untuk kepentingan ekonomi Belanda.

Pada zaman Orde Lam, dikeluarkan sejumlah kebijakan pengembalian tanah-tanah yang dikuasai Belanda. Pada zaman Orde Baru tanah dimanfaatkan untuk kepentingan investasi (pembangunan). Sedangkan zaman reformasi tanah digunakan untuk kepentingan investasi dan rakyat (Bernhard Limbong, 2017 : 83-96).

Pada zaman Belanda, ada dua bentuk tanah negara, pertama, tanah-tanah Negara yang disebut dengan tanah Negara bebas. Artinya tanah yang dimaksud belum ada atau belum pernah dilekati oleh sesuatu hak apa pun. Pengertian hak di sini harus diartikan yuridis yang diatur dalam ketentuan hukum barat (BW) termasuk di dalamnya hak rakyat atas tanah yang pada waktu itu tanah-tanah yang mendasarkan pada hukum adat setempat.

Sepanjang tidak didaftarkan haknya dengan cara menundukkan diri secara suka rela kepada hukum barat maka tanah yang dikuasai rakyat merupakan bagian dari atau berstatus sebagai tanah negara yang diistilahkan sebagai tanah negara yang diduduki oleh rakyat. Dalam perkembangannya ternyata pemerintah Hindia Belanda juga berpendapat bahwa sebutan tanah negara bebas ini cakupannya dibedakan menjadi dua, (1) tanah-tanah menjadi tanah negara bebas karena dibebaskan dari hak-hak milik rakyat oleh suatu instansi / departemen, dianggap tanah negara dibawah penguasaan departemen yang membebaskan. (2) Tanah negara bebas yang tidak ada penguasaan secara nyata diserahkan kepada suatu departemen, dianggap bahwa tanah tersebut dimasukkan kedalam penguasaan departemen dalam negeri.

Kedua, tanah negara yang tidak bebas. Yaitu tanah negara yang di atasnya ada hak-hak rakyat atas tanah atau tanah yang dikuasai atau diduduki oleh rakyat berdasarkan pada hukum adat mereka ( hak ulayat masyarakat hukum adat).

Kemerdekaan

Setelah kemerdekaan, sebelum terbitnya UUPA, pengertian Tanah Negara, ditemukan dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 8 Tahun 1953 tentang Pengusaan Tanah-tanah Negara.

Penjelasan umum poin 1 PP tersebut menjelaskan, tanah yang dikuasai oleh negara yaitu semua tanah yang bebas sama sekali daripada (red-dari) hak-hak seseorang, baik yang berdasarkan atas hukum adat asli Indonesia maupun yang berdasarkan atas hukum Barat.

Dengan terbitnya UUPA tahun 1960, pengertian tanah negara ditegaskan bukan dikuasai penuh akan tetapi merupakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara (lihat, penjelasan umum II (2) UUPA). Artinya negara dikontruksikan bukan pemilik tanah. Negara sebagai organisasi kekuasaan rakyat yang bertindak selaku Badan Penguasa. “…Undang-undang Pokok Agria berpangkal pada pendirian, bahwa untuk mencapai apa yang ditentukan dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-undang Dasar tidak perlu, dan tidaklah pula pada tempatnya, bahwa bangsa Indonesia atau pun negara bertindak sebagai pemilik tanah. Adalah lebih tepat jika negara sebagai organisasi kekuasaan dari seluruh rakyat (bangsa) bertindak selaku Badan Penguasa…”.

Lebih lanjut penjelasan umum II poin 2 ini menerangkan bahwa Badan Penguasa diberikan wewenang oleh rakyat untuk, pertama, mengatur dan menyelengarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaannya. Kedua, menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas ( bagian dari ) bumi, air dan ruang angkasa itu. Ketiga, menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Berdasarkan UUPA dan peraturan perundangan perundangan lainnya (setelah Indonesia merdeka) (periksa Himpunan Peraturan dan UU tentang Agraria dan Pertanahan-Edisi Terbaru, Oktober 2017 dan UU Nomor 2 Tahun 2012), tanah negara diartikan sebagai tanah yang tidak dilekati dengan sesuatu hak atas tanah.

Dari konsep peraturan perudang-undangan, ada dua tanah negara yakni, pertama, tanah negara yang berasal dari tanah yang benar-benar belum pernah ada hak atas tanah yang melekatinya atau disebut sebagai tanah negara bebas.

Kedua, tanah negara yang berasal dari tanah-tanah yang sebelumnya ada haknya, karena sesuatu hal atau adanya perbuatan hukum tertentu menjadi Tanah Negara. Tanah bekas Hak Barat, tanah dengan hak atas tanah tertentu yang telah berakhir jangka waktunya, tanah yang dicabut haknya, tanah yang dilepaskan secara sukarela oleh pemiliknya.

Tanah Pemerintah

Sejauh penulis periksa sejumlah peraturan perundang-undangan, ditemukan, tidak dijelaskan secara langsung dan eksplisit apa itu Tanah Pemerintah.

Penulis temukan penjelasan tidak secara langsung, seperti di bawah ini.

Pertama, dalam penjelasan umum II poin 2 UUPA, berbunyi,”…Dengan berpedoman pada pada tujuan yang disebutkan di atas, negara dapat memberikan tanah yang demikian itu kepada seseorang atau badan-badan hukum dengan sesuatu hak menurut peruntukan dan keperluannya, misalnya hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, atau hak pakai atau memberikannya dalam pengelolaan kepada sesuatu Badan Penguasa (Departemen, Jawatan atau Daerah Swatantra (red-otonomi) untuk dipergunakan bagi pelaksanaan tugasnya masing-masing (Pasal 2 ayat 4 UUPA)…”.

Dalam penjelasan tersebut disebutkan bahwa Badan Penguasa itu antara lain Departemen bisa berarti Kementerian. Itu berarti pemerintah. Jawatan bisa berarti BUMN. Daerah Swatantra bisa berarti pemerintah daerah. Lembaga-lembaga ini bisa diberikan tanah oleh negara dengan hak pengelolaan. Hak pengelolaan ini tentu dengan alas hak pengelolaan.

Kedua, Peraturan Menteri Agraria Nomor 9 Tahun 1965 tentang Pelaksanaan Konversi Hak Penguasaan Atas Tanah Negara dan Ketentuan-Ketentuan Tentang Kebijaksanaan Selanjutnya, pada Pasal 1 dan Pasal 2 menyatakan, (1) hak atas penguasaan tanah oleh negara yang diberikan kepada departemen-departemen, direktorat-direktorat dan daerah-daerah swatantra (daerah otonomi) yang hanya dipergunakan untuk instansi itu sendiri dikonversi menjadi hak pakai. (2) Apabila dipergunakan untuk kepentingan instansi itu sendiri dan juga dapat diberikan kepada pihak ketiga maka hak penguasaan tersebut menjadi hak pengelolaan.

Hak pengelolaan itu sendiri menurut Pasal 1 angka 3 Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nomor 9 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara dan Hak Pengelolaan, menyatakan, hak menguasai dari negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya.

Pasal 67 Permen Agraria ini menyatakan, hak pengelolaan dapat diberikan kepada: instansi pemerintah termasuk pemerintah daerah, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMN), PT Persero, Badan Otorita, Badan-badan hukum Pemerintah lainnya yang ditunjuk pemerintah.

Badan-badan hukum di atas dapat diberikan hak pengelolaan sepanjang sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya berkaitan dengan pengelolaan tanah.

Pasal 49 Permen Agraria ini juga disebutkan mengenai hak pakai, yakni bisa diberikan kepada instansi pemerintah.

Dari penjelasan peraturan perundangan tersebut disimpulkan bahwa, pertama, Tanah Pemerintah adalah tanah negara yang diberikan kepada instansi pemerintah dengan hak pengelolaan dan hak pakai. Instansi pemerintah seperti kementerian, direktorat dan pemerintah daerah menguasai tanah dengan hak pengelolaan dan hak pakai dengan memiliki alas hak pengelolaan atau hak pakai. Kedua, sedangkan Tanah Negara diartikan sebagai tanah yang tidak dilekati dengan sesuatu hak atas tanah. xx